当前位置:首页  > 政策  > 政府办公厅函件  > 2018年
石家庄市人民政府办公厅
石政办函〔2018〕83号

石家庄市人民政府办公厅

关于全市公办敬老院市场化改革与创新运营

管理模式的指导意见

各县(市、区)人民政府,各有关单位:

为全面贯彻党的十九大、省委九届六次全会和市委十届四次全会精神,落实省委书记王东峰同志关于“敬老院要实行医养结合,推行市场化运营模式”的重要指示精神,为全面整合用好全市敬老院资源,有序稳妥地推进敬老院市场化改革,全面提升我市敬老院运营管理和服务水平,更好地保障和改善民生。根据《农村五保供养条例》(国务院令第456号)、《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》(国发〔201614号)、《河北省人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》(冀政发〔201631号)等文件精神,经研究,特制定本指导意见。

一、指导思想

特困人员供养工作既是困难群众基本生活保障的重要组成部分,也是承担部分养老服务的重要职能。全市敬老院市场化改革,必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,重点集中解决敬老院政府财力投入不足、设施条件落后、运营管理不规范、医疗保障不足、国有资产闲置和入住率低等突出问题,用足用好政府和市场两大资源、发挥优势,通过运用市场化机制盘活闲置资产,吸引社会资本投入,借助社会机构的人才、管理、品牌和优势企业盈利能力的优势,带动和促进敬老院运营管理提档升级,为特困人员提供更好地保障服务。

二、重要意义

近年来,在各级政府的高度重视和大力支持下,在履行政府兜底保障职能、加强特困人员集中供养、发挥示范引导作用等方面起到了积极作用。但敬老院现行管理模式已无法适应新形势下的现实需要,基础设施、运营补贴、医疗保障、专业化护理等方面与优势社会化养老机构之间还存在明显差距。省委、省政府和市委、市政府对贯彻落实习近平总书记重要指示精神和十九大精神高度重视,对做好特困人员供养特别是敬老院改革创新工作极为关注。2018216日,省委书记王东峰到我市鹿泉区敬老院调研时指出:“敬老院要实行医养结合,推行市场化运营模式”。省民政厅要求,“我市积极推进敬老院市场化改革和医养结合工作,当好全省敬老院市场化改革的示范区”。市委、市政府高度重视东峰书记的重要指示精神,深入调查研究,立足全局规划,推动工作落实。推动全市公办敬老院市场化改革与创新运营要切实增强政治意识、责任意识和使命担当,既要充分认识做好敬老院市场化改革的重要性,更要准确把握我市敬老院发展和运营管理中存在的突出问题,以务实精神积极稳妥地推进敬老院市场化改革,确保实现本意见提出的改革目标。

三、基本原则

(一)坚持机构服务宗旨不变。坚持保障好、服务好特困人员为根本宗旨。在推进资源整合和市场化改革过程中,要根据分散供养人员数量和未来老龄化趋势新增特困人员的实际,统筹规划集中供养场地和床位数量,做到现有敬老院入住率有新的提升,预留场地和床位储备有规划、有安排。

(二)坚持供养机构资产所有权不变。敬老院市场化改革只是将机构运营管理权交给社会运营方。在运营期间,运营方可依照协议约定使用国有资产,但不得将国有资产抵押和转让。要加强国有资产监管,防止资产流失和贬值。要下大力集中解决敬老院用地规划和确权、消防验收、设施改造与装修等历史遗留问题和欠账问题,理清资产边界,为市场化改革创造条件。

(三)坚持统筹规划、集中管理。按照属地管理原则,全域内敬老院统一归口移交由县级政府统筹,由县政府以国有资产形式委托业务主管部门管理。县级政府要根据当地特困人员数量和现有设施状况,对区域内敬老院进行资源整合,保留设施条件较好、床位容量较大、服务较优的敬老院,撤并区域内综合条件差、入住率低、改造投资大的敬老院,以减轻政府负担,提高资源利用率和运营管理水平。

(四)坚持医养结合、丰富内涵。在推进敬老院市场化改革过程中,要依据有关规定和上级要求推进医养结合,不仅要解决医疗机构与敬老院的结合度问题,还要注重研究解决“医”的内涵和服务质量问题,特别是针对老年群体、特困人员探索形成特色化医疗保障新模式。

四、主要任务与预期目标

(一)主要任务

1全面推进区域敬老院资源集中整合,实现资源利用最大化。对不同区域的敬老院,要根据当地实际情况,分类施策整合。对地理位置偏远、硬件软件基础差、入住率低的敬老院实施撤并,特别是建在乡镇的多数敬老院,普遍小、散、差,这种状况既加大了政府投资费用,又不利于集约化管理和提高集中供养入住率,也不利于社会运营方降低运营成本,更不利于推动机构健康可持续发展。可将供养的特困人员集中到条件较好、容量较大、服务较优的敬老院统一安置,使集中供养人员享受到更好的生活保障和服务。由于特殊原因难以撤并的敬老院,可通过费用和补贴“打包”形式,采取委托管理、政府购买服务方式进行相对的市场化改革。将闲置下来不再列入规划范围的敬老院,可转变功能定位,采取政府投资或政府与社会资本联合投资、社会资本单独投资的方式,改造成养老机构或日间照料服务场所,发挥其养老服务设施的最大效益,同时解决资源闲置浪费问题。

2全面改造完善相关配套设施,实现机构设施标准化。政府集中投资,改善居住大环境,开展环境绿化、路面硬化、设施优化建设,根据供养对象特点和需求,合理配置健身器材、娱乐设施,开展机构无障碍设施和地面防滑改造,加强餐厅、活动室等公共设施建设;改善居住小环境,注重改善供养对象个人居住条件,室内配备保暖、降温设备和电视机、收音机等娱乐设备,有条件的供养机构配备独立卫生间和洗浴设备,加强室内卫生和供养人员个人卫生管理,使环境设施不断改善、管护能力不断增强、服务满意度不断提升。

3全面推进体制机制创新,实现机构运营管理现代化。市场化的核心,主要是建立现代企业运营机制和管理规则。要坚持在保障解决刚需的基础上发展政策兜底下的社会化、市场化。根据民政部关于“到2020年生活不能自理特困人员集中供养率达到50%”考核指标要求,结合本区域实际,盘活资源,开展多元化、多样性、品牌化养老服务,选择最合适的敬老院市场化改革路径和运营模式。要积极借鉴外地先进经验,科学推进改革。根据对有关地区敬老院市场化改革模式的研究,结合对我市敬老院调研的情况,原则要求有关县级敬老院采取更加积极的“公建民营”模式推进改革,通过改革整合资源、借助优势,建立新的体制机制,使政府部门回归监管角色,形成政府与社会资源结合、两种优势融合、合作共赢的新格局,为特困人员集中供养机构注入新活力。全面实施市场化改革后,除了向市民政局申请报备的个别敬老院,原则不再保留“公建公营”性质的敬老院。

4全面健全敬老院监管机制,实现日常管理制度化。县级民政部门在政府领导下履行对敬老院的监管职责。主要是:负责制定特困人员保障政策、管理全域内特困人员,负责政府资产监管、政府补贴资金使用监管,对运营机构为集中供养人员提供的服务进行全程监管。市场化改革后,县级民政部门要建立完善监管机制,加强业务指导,制定和完善相关监管制度措施,建立绩效考核、评估和承接主体退出机制,制定应急接管预案和处罚措施,确保各类经营主体都能为特困人员、社会老人提供优质服务,切实保障特困人员的合法权益,当好特困人员供养的“守护神”。一是建立准入退出机制。将具备独立法人资格、具有专业管理服务团队和医疗服务资源以及从事3年以上养老服务业成熟运营管理经验,且具有经济实力的优势品牌机构,作为“公建民营”的基本准入条件。当合同期未满运营方退出的和合同期满终止合作的,履行相关手续后,做好资产和账目交接,妥善安置好院内老人。对合同期间,不能按照约定履行责任和义务的机构,要及时依法实施退出。二是加强日常监督管理。为加强监督,原则要求在市场化改革中由县级民政部门向运营方派驻监督员,并进入经营班子,履行日常监督职责。在推进市场化改革过程中,同步健全各种规章制度,做到制度细化、形象统一、标准上墙。加强日常业务监管,强化安全管理,做到常问、常查、常看,及时解决检查中发现的安全隐患。通过办公会、座谈会、民意测评、走访服务机构内老人等形式,虚心听取对服务机构管理服务的意见和建议,认真找准问题所在,剖析原因,制定切实可行的解决办法,防止机构“带病”运营,防止监管缺位、监管不力。三是建立考核评估机制。每年由县(市、区)民政部门对运营方进行考核评估,把基础设施维护投入、护理水平、供养对象满意率等指标列入考核评估细则,考评结果作为是否享受政府奖励补贴、减免租金、续签合约的依据,以约束运营方的运营管理行为。要建立健全日常考核制度,由县(市、区)民政部门每月对运营方的管理服务进行主要指标量化考核打分,根据考核结果指导运营方改善管理与服务,连续3个月考核低于60分的,要结束合同,重新选择合作运营方。四是建立风险管理约束制度。在与运营方签订合约时,要明确缴纳一定风险抵押金的条款,原则不得低于30万元,以防止运营方出现违约。

5全面提升敬老院医疗保障能力,实现医养结合特色化。在敬老院建有医疗机构(包括医务室)的,要健全为集中供养特困人员的医疗服务保障机制,明确服务内容、服务方式、服务标准和日常管理考核机制,并在市场化改革时在协议中明确其责任义务,明确责任追究方式,作为“丙方”签字。凡没有配套院内医疗机构的,本着就近、择优原则,由民政部门、运营方与医疗机构共同签订合作服务协议,也要明确相关责任条款。县级民政部门要指导医疗机构根据集中供养人员年龄大、老年病多的特点,积极为特困人员提供差别化、特色化医疗服务,将中医中药、针灸按摩等作为常规化特色服务,增强特殊病人康复医疗的保障能力。对于失能、半失能特困人员的医疗服务,由县级政府根据其人员数量单独核算医疗服务补贴,列入财政预算,用于医疗机构专项服务经费。

6全面规范集中供养人员的政府运营补贴标准,实现保障政策规范化。中央和省市人民政府就特困人员救助供养制定了政策,明确“特困人员救助供养标准要与当地经济社会发展水平相适应,健全救助供养标准动态调整机制,救助供养标准与物价上涨挂钩,与全国平均水平同步增长。”为顺利推进市场化改革,各县(市、区)要积极筹措资金,结合实际,制定本地的特困供养服务机构运营补贴标准,不断提高敬老院集中供养水平。集中供养特困人员伙食费标准每月不得低于450元。全市敬老院市场化改革后,将形成公建民营新模式,完成改革任务的,可享受政府给予的社会化养老机构各项政府补贴政策。

7全面营造改革环境和突出政策支持,实现政府扶持常态化。对公建民营的敬老院,给予政府购买服务、财政补贴、税费减免等方面支持,执行民办非盈利性养老机构床位运营补贴政策。允许运营方加挂符合规定的养老机构名称,体现品牌特色,提高社会认可度和认知度。对投保敬老院责任险的,给予政府补助,也可由政府负责统一办理,列入财政预算。对接受安置的特困人员,由县级人民政府按照集中供养特困人员政策标准支付费用,列入财政预算,民政部门制定规则、负责监管。考虑到集中供养特困人员特殊性,各县(市、区)要统筹使用上级补助资金,合理安排本级预算,支持全市敬老院市场化改革工作。凡用于敬老院大型设施改造、装修、冬季取暖、新增大型设备等投资在5万元以上的预算内支出,运营机构须提出申请,由县级民政部门商同级财政部门审批。

8全面实施形象建设和标准化建设,实现全市敬老院整体形象大提升。在推进市场化改革过程中,要本着规范化、标准化的要求搞好敬老院形象建设,高标准进行内外环境综合治理、形象策划,展示敬老院文化特色、运营管理理念、老年人健康文化等。同时,按照规范化要求做好制度建设、设计管理与服务流程,高标准制作文化与制度标牌进行展示。

(二)预期目标

在市委、市政府的大力支持、省民政厅的帮助指导和帮助下,通过市县两级政府和县级民政、财政、卫计等部门的共同努力,力争在201810月底前完成全市敬老院市场化改革工作。通过改革和创新运营管理模式,打造一批高标准、标杆式的敬老院;整合撤并一批区域类规模较小、设施简陋、入住率低的敬老院;提升一批规模较大、入住率不高、改造和设施完善投资较小的敬老院;规划和重点扶持一批储备型的战略性敬老院,全市敬老院全部达到安全标准和设施标准化基本要求,社会化运营比例达到80%以上,床位使用率达到70%以上,生活不能自理特困人员的集中供养率达到35%以上,到2020年达到50%以上;设施标准化、管理规范化、服务专业化水平走在全省前列,争取通过1年时间改革完善,进入全国省会城市特困人员集中供养市场化、标准化、现代化第一阵营。

运营管理模式创新的预期目标是:在推进全市敬老院市场化改革的同时,围绕运营管理模式创新,实施全面体制创新工程,促进全市敬老院由资源分散布局向集约资源转变;单一政府投资向社会资本介入转变;单一运营管理方式向多元化运营管理方式转变。努力形成:投资权与运营权分离,监督权与管理权分离新体制;政府主导投资与民营资本参与新体制。引导创建医养服务结合与医养资本深度融合新体制、区域运营管理与跨区域连锁运营管理相结合的新体制;努力形成规则统一、制度健全的监管机制,产权清晰、投资开放的投融资机制,政府兜底保障、运营机构依规承责的机制,管理科学、运营规范、标准统一、考核到位的管理机制。

五、实施步骤与保障措施

(一)实施步骤

1制定方案、消防整治、清产核资阶段(201861-615日)。由县级民政部门牵头,制定《县级敬老院市场化改革与创新运营管理模式的实施方案》,明确改革目标任务,同步组织全域内敬老院清产核资、消防及安全设施整治工作。各县(市、区)民政部门的《实施方案》于610日前上报市民政局,清产核资工作在630日前完成。起步阶段,原则选择5-7家基础条件较好的县市区敬老院先行试点,以探索经验、复制推广。

2改造完善设施和形象建设阶段(2018616-730日)。由县级政府集中投资对重新规划、整合、核准的敬老院的有关设施进行改造完善,列出任务清单、落实工作责任、保证计划资金,该阶段工作与第一阶段工作压茬推进,确保按计划时间高标准落实。6月底前,县级政府要集中协调解决敬老院消防设施不达标的问题,由政府集中投资对消防设施设备进行升级改造,确保消防设施达标验收,为市场化改革奠定基础。

3引进社会机构、推进市场化改革阶段(201881-831日)。通过遴选或招投标等公开方式,引进敬老院运营的机构,组织运营方、医疗机构签订运营和医疗保障协议,规范协议内容,明确各方权利义务,科学测算政府运营补贴等标准,清晰界定各方责任与风险承担范围,确保如期完成敬老院市场化运营体制机制的切换工作,以全新模式开创敬老院运营管理工作。此阶段工作与第二阶段工作压茬推进。

4工作评估、完善提高阶段(201891-928日)。各县(市、区)要在完成市场化改革后,要组织领导小组进行工作评估,制定《敬老院市场化改革与创新运营管理模式的工作评估方案》,对照本意见提出的要求,逐项进行检查,查漏补缺、改进完善,切实做到按照计划落实、按照标准验收。

5组织全市验收、实施等级评定阶段(2018101-1030日)。由市民政局组织制定《全市敬老院市场化改革与创新运营管理模式工作验收标准》,会同有关部门、机构对全市敬老院市场化改革工作进行全面验收。根据验收情况,对有关县(市、区)敬老院市场化改革与创新运营管理模式工作提出改进意见,限期完成整改任务。

6总结提高阶段(111-1130日)。全市敬老院市场化改革任务完成后,及时总结不同运营管理机构的经验,组织召开工作研讨会、经验交流会,推广先进运营机构的先进经验,充分发挥其引领示范作用。

(二)保障措施

1加强组织领导,形成改革合力。市政府成立由主管副市长刘胜任组长,以市政府副秘书长刘建立和市民政局局长陈联记任副组长,市财政副调研员霍强、市卫计委党组副书记武常贵、市人社局副局长王建敏等有关部门为成员的敬老院市场化改革工作专办,负责组织、策划、协调、推动、监督全市敬老院市场化改革工作的落实。县级政府也要对应成立相应工作机构,全面负责本辖区内的敬老院市场化改革工作。县级政府要把推进敬老院市场化改革摆上重要议事日程,加强组织领导,做到主要领导亲自过问、分管领导亲自抓、有关部门紧密配合。要认真制定实施方案,严格把握政策,科学谋划改革任务与目标,聚焦改革难点、明确工作重点、细分工作步骤,确保按照全市统一部署抓好落实。各级政府要做好资金保障,加强资金监管,对敬老院转型发展给予奖补支持。县级民政部门要发挥牵头作用,加强综合协调,提出具体方案,指导督促推进;人力资源和社会保障部门要积极协同民政部门做好敬老院管理服务人员的分流安置等工作;卫生计生部门要帮助指导敬老院设置医务室或护理站,积极深入推进医养结合;公安消防部门要大力支持和指导监督敬老院消防设施建设、改造工作,积极帮助办理消防许可;国有资产和财政部门负责做好国有资产清产核资和移交管理等工作;各县(市、区)政府审计部门,每年要对养老院经费收支情况、资产管理情况进行审计,做好审计监督。

2落实经费保障,支持改革创新。各县(市、区)政府要集中解决敬老院多年的政府欠账问题。按属地管理原则,县级财政统筹负责落实这次改革的保障资金和运营补贴等资金。同时按照规划,保障储备型敬老院的改造升级资金。各县(市、区)要将50%以上的福利彩票公益金用于支持发展养老服务业,并向特困人员供养工作适当倾斜。要严格按照国务院和省市政府要求,建立动态调整的经费投入保障机制,保障敬老院运营管理经费,支持社会机构稳定运营。要积极支持运营机构创新管理模式,建设“互联网+养老”信息服务平台,鼓励运营机构延伸承接分散供养特困人员的服务,县级财政要单独给予专项财政资金支持。

3积极稳妥推进,妥善安置人员。按照身份不变、待遇不减的基本原则,切实做好敬老院工作人员安置工作,改革启动前,通过与运营方协商尽量将现有人员安置留用,特别是属于事业单位性质的人员,要优先安置。对于聘用的工作人员,经与运营方协商无法得到安置的,要严格依照劳动合同法规定给予补偿。

4注重总结经验,不断创新提升。各县(市、区)要在抓好市场化改革的同时,注重敬老院运营管理模式创新的研究,加强对运营管理机构创新工作的指导,要积极借鉴先进经验,总结本地运营管理机构探索形成的新经验,及时研究解决改革创新中出现的新情况新问题,以创新思维加强业务监管、完善保障政策。有关部门要站在更好促进全市敬老院改革创新的高度,不断完善政策体系,形成政策优势。不断完善支持敬老院改革创新的人力资源政策保障体系,鼓励高素质人才进入敬老院事业发展领域,共同推进我市特困人员救助事业健康发展。

全市敬老院市场化改革与创新运营管理模式是一项复杂的系统工程,涉及范围大,政策性强,工作难点多,时间紧迫,任务艰巨。各级各部门要讲政治、顾大局,树立全市改革一盘棋思想,要及时沟通汇报工作情况,每个阶段工作要按时推进完成,对于工作落实不力的,要在全市范围进行通报;工作推进中的好做法好经验,要及时总结,通报表扬。

石家庄市人民政府办公厅

201861